【摘要】广义的城市更新一直伴随着城市发展，“十四五”时期提出的城市更新赋予其新的内涵，并对于现有城市问题的解决方式实现政策、理论、实施等多方位创新。武汉市正有序开展城市更新，并于2021年完成第一批城市更新试点项目。文章通过对已阶段完成的试点项目进行分析和总结，可为正在即将开展的城市更新项目提供一定的借鉴作用。

  【关键词】城市更新；旧城改造；实践创新

引言

城市是目前为止人与人关系最为密切和稳定的集群，城市有发展就伴随有更新。城市更新并不是一个新理念，城市更新是世界各地在城市化进程中，应对城市的创伤和转型而做出的一种城市发展策略和模式选择。我们认为，广义的城市更新是在城市转型发展的不同阶段和过程中，为解决其面临的各种城市问题（经济衰退、环境脏乱差、建筑破损、居住拥挤、交通拥堵、空间隔离、历史文化破坏、社会危机等），由政府、企业、社会组织、民众等多元利益主体紧密合作，对微观、中观和宏观层面的衰退区域（城中村、街区、居住区、工业废旧区、褐色地块、滨河区、整个城市乃至城市区域等），通过采取拆除重建、旧建筑改造、房屋翻修、历史文化保护、公共政策等手段和方案，不断改善城市建筑环境、经济结构、社会结构和环境质量，旨在建构有特色、有活力、有效率、公平健康的城市的一项综合战略行动。而现阶段我们所提的城市更新为狭义的城市更新，特指在党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动中所指的城市更新，享有相关政策支持，达到相关更新目标。下文所指的城市更新为狭义的城市更新。

1 背景

1.1武汉市城市发展过程

21世纪以来,武汉的城市发展经历了四个重要阶段:高速发展阶段(约2011～2014年)——精细化探索阶段(约2014～2018年)——品质管理阶段(约2018～2020年)——城市更新阶段（约2020年至今）.每个阶段的城市建设和治理措施有所不同。

图1 武汉市城市发展过程

第一阶段：高速发展阶段。该时期城市发展正经历全国快速城镇化阶段,城市中产生了“城中村”的聚落与群体。城中村的存在一定程度上制约了城市在空间和面貌上的发展。此阶段城市治理的主要措施有城中村改造、还建房建设等，通过对城中村进行拆除,腾挪出的土地用于新建还建房和公共空间。

第二阶段：精细化探索阶段。经过上一阶段的城市发展和治理,城市面貌和居住就业空间得到显著提升。此时期针对城市内部为数不多的低效、低质空间如旧城、旧厂、旧村用地提出三旧改造，在城市重点区域建设凸显城市名片的功能区和高品质开发小区。此阶段城市治理以拆除和改造并举,打造城市亮点地段、特色区域,擦亮城市名片。

第三阶段：品质管理阶段。随着城市不断发展，建设于上世纪八九十年代的建筑外立面破旧、屋面漏水、管线负荷不足等问题凸出。伴随国家对老旧小区改造的新政策、武汉市承接大型国际赛事等实际情况，武汉市城市治理以军运会整治、老旧小区改造提升、加强重点功能区域建设等为主。经过此阶段城市治理，城市面貌得到再一次改善，老旧小区居民生活质量得到再一次提升。

第四阶段：城市更新阶段。2020年至今武汉市围绕“十四五”城市工作主旋律,积极开展城市更新项目,探索新时期城市发展和治理新措施,并完成一批城市更新试点项目。

同时，根据是否开展成片式、系统化改造与更新，武汉城市发展过程可划分为旧城改造阶段和城市更新阶段。不同于旧城改造阶段，新时期城市更新改造范围成片、改造方式多样、改造目标和任务更加多元。

1.2“十四五”时期城市发展新要求。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽的《实施城市更新行动》中提到新时期的城市更新的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。基于武汉城市发展历程和“十四五”时期城市发展新要求，武汉市正有序开展城市更新行动。但因实际情况复杂，城市治理措施及政策更迭，有些许项目成为上一阶段城市发展的遗留项目，即此类项目开始于旧城改造阶段，但未在上一阶段完成改造，在新时期，根据新措施与新政策，项目得到推动和完成。“绍兴片”项目即属于此类项目之一。下文将以“绍兴片”实践项目为例,对旧城市更新阶段政策、理念、实施等方面的创新进行思考与总结。

2 项目实践

“绍兴片”项目为武汉市2021年第一批城市更新重点项目之一，该项目于2021年实现供地，2022年开始建设。然而项目启动于2019年，项目经历城市发展的两个阶段：旧城改造阶段和城市更新阶段。该项目位于武汉市内环，汉口老城核心区，周边临近武汉市商业街名片——江汉路步行街和中山大道商业风情街。随着时代变迁，项目及周边区域已成为位于汉口商业核心的旧城片区，城市问题凸显。

为改善居民生活水平，改善内环城市面貌，提升城市空间品质，绍兴片项目于2019年开启改造工作，当时项目被纳入“三旧”中的旧城改造范围内，改造方式确定为拆除新建。

3 城市更新阶段实践创新

2021年，“绍兴片”项目纳入城市更新试点项目，通过政策创新、理念创新、实施创新等三个方面，妥善解决项目问题，推动项目供地，助力项目建设。

①政策创新。在更新项目实施过程中多措并举，加大政策支持，通过实施土地、规划、金融财税、建设、房管等多项支持政策，全面加速推进更新项目。

对于“绍兴片”项目，打破区域限制，放眼整个武汉市，创新提出“更新项目+平衡项目”的“1+1”综合平衡方案，即一个更新项目加一个平衡地块一起打包统筹资金平衡，并坚持“当期平衡、动态平衡、综合平衡、长期平衡、政策平衡”理念。“绍兴片”项目的平衡地块为远城区一处土地，在可研测算资金成本后，确定两个地块的开发模式，并支持中心城区与远城区联动发展。“1+1”综合平衡思路打破旧城改造局限于项目地块本身资金成本难以平衡的问题，极大地推动了项目改造和区域协调发展。

②理念创新。武汉市城市更新步伐已经从旧城改造的“推土机式”改造理念提升到“绣花针”、“手术刀”、“针灸式”城市有机更新理念，工作更加人性化、民主化、精细化。 

（1）走出“拆改留、以拆为主”，走向“留改拆、以留为主”。在城市更新过程中到底是选择以“以拆为主”还是“以留为主”，既是城市更新理念使然，也与城市经济发展和阶段有一定关系。在旧城改造阶段，“绍兴片”项目仅关注项目本身3.05公顷范围内如何实施，即项目拆除后新建项目如何供地，如何建设落地，对周边城市的提升未做充分考虑。这样将留下很多问题，如区域特色无法凸显，区域环境无法提升等。城市更新阶段该项目以63.5公顷的区域范围为研究对象，对区域内建筑和环境进行评估，评判“留改拆”范围和单体。经评估，区域内改造以“留、改”为主，“留、改”建筑规模高达区域总建筑面积的82.3%，拆除新建项目仅占17.7%。这样的“留、改、拆”方案既最大限度的保留了区域城市文脉，也极大地减少了拆迁面临的社会问题，为城市平稳有序发展奠定基础。

图2 “绍兴片”城市更新项目范围  

图3 “绍兴片”更新范围“留改拆”建议

  （2）走出单一目标，走向多元目标。在旧城改造阶段，该项目开发成功与否的目标设定较为单一，即土地供应及房产开发是否实现收益，目标设定单一化导致项目建设对城市问题解决较为片面。城市更新阶段，该项目成功与否的目标设定更加多元化，如产业功能是否激活、公共空间是否提升、居住配套是否达标、历史文脉是否延续、老旧小区是否修缮等。多元目标的实现让区域城市重新焕发活力，让居民均享城市发展带来的便利。 

图4 “绍兴片”城市更新项目总体定位及规划策略

（3）走出单体保护，走向风貌提升。该项目位于历史城区，区域历史资源丰富且多元，区域空间格局历史底蕴深厚。在旧城改造阶段，该项目局限于项目本身，对周边历史资源的保护局限于对文保建筑单体的保护与修缮，但未对历史风貌的延续做出过多呼应。在城市更新阶段，该项目以历史城区为底色，最大化延续历史城区空间格局，延续历史风貌，保护修缮历史建筑的同时重点提升里分区域，并结合片区开发建设打造两条特色文化商业街，极大地保护和凸显了区域历史底蕴，彰显区域历史风貌。

（4）走出政府引导、企业主导，走向政府、企业、社会、居民共同参与。在城市发展过程中，城市规划设计理念经历了“政府主导——政府引导、企业主导——政府、企业、社会、居民共同参与”等三个阶段。在旧城改造时期，项目从政府和企业的角度出发探讨和规划项目，决策团体较少，项目容易引发新的社会矛盾，如建成一个新地，破坏一片旧区、新旧差距对周边居民带来心里落差，公共资源使用不平等问题。在城市更新阶段，项目规划设计秉承“规划引领，公益优先；以人为本，共同缔造”的设计理念，在项目规划设计全过程中，发动群众、组织群众，充分发挥群众的主体作用，探索决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的方法和机制，实现“绍兴片”城市更新项目社会面“共赢”。

图5 “绍兴片”城市更新项目规划设计过程秉承“共同缔造”记录

（5）走出自上而下，走向双向对接。旧城改造阶段，设计更倾向于自上而下，上位规划——相关规范规定——规划方案——落地方案。因城市发展变化较快，居民需求和市场需求领先于规划与规范的制定，自上而下的设计与现实需求存在一定差距，不利于城市问题的解决。在城市更新阶段，“绍兴片”项目实行“自上而下”与“自下而上”两条线并进，既尊重合理的规划，开发项目满足上位规划功能定位，又兼顾社会及居民的需求，“留改拆”项目均提出合理诉求，如产业发展方向、建筑外立面形式、建筑退让道路距离、建筑风貌方向等，反向规划调整，最终形成合理且易于落实的上位规划、合理的实施方案。

图6“绍兴片”城市更新项目中开发项目

    ③实施创新。在后期运营上，“绍兴片”项目提出决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的共同缔造模式。以城市更新项目一二三级综合平衡方案作为可行性依据（即统筹土地一级开发、二级开发及三级运营于一体，综合资金），引导金融机构、社会资本有序参与项目，构建多层次、多方式、多渠道的运营模式，实现“以区为主、共同缔造”，充分激发区政府积极性，共同推“绍兴片”城市更新项目推进。

在项目建设上，“绍兴片”城市更新项目落脚点为形成实施更新项目包，即对“留改拆”项目均进行成本测算，并经更新平台统筹，根据成本测算，形成若干个实施项目包，项目包的实施主体、实施内容、周期也根据实际情况有所不同。如绍兴地块所在项目包内除开发项目外，还包含有部分市政道路、社区医疗设施、特色商业街等公益性项目和风貌提升类项目建设。项目包的形成和建设让“绍兴片”区域城市更新更加明晰和高效。

3 结语

城市发展过程中，新的措施和理念即使不能把错综复杂的历史问题一并解决，也能为未来开启出一个更全面平衡的方向。希望对此项目的思考与总结可以为武汉市正在和即将开展的更新项目提供些许借鉴。

参考文献

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[6] 王辉.谁的城市更新.专栏：为人而更新的城市

[7] 李力扬 闵学勤.推进新时代城市更新的三点思路.理论探索 2022年第6期（总第258期）

 作者信息：王转涛、刘 晖、周 霞，武汉市规划设计有限公司

        杜 娟、易有韦，武汉市城市更新投资有限公司